Une commune doit-elle privilégier l’investissement par rapport au fonctionnement ?

Les dépenses et les recettes de fonctionnement correspondent à l’activité ordinaire et régulière d’une collectivité ou d’une entreprise. Elles se distinguent des dépenses d’investissement qui permettent d’accroître le patrimoine physique de la collectivité ou de l’entreprise. Pour beaucoup d’élus, qui ont pour référence implicite l’entreprise, une bonne gestion consiste à comprimer les dépenses de fonctionnement de la collectivité pour dégager des capacités d’investissement. Mais les deux situations ne sont pas comparables.

Pour une entreprise :

Lorsque les recettes de fonctionnement (« produits d’exploitation » issus des ventes essentiellement) excèdent les dépenses de fonctionnement (« charges d’exploitation » en comptabilité : salaires, achats de fournitures…), elle réalise un profit, qui lui permet éventuellement d’investir en achetant par exemple de nouveaux locaux et équipements. Les investissements ont pour elle des effets bénéfiques : augmentation des capacités de production, innovation, amélioration de la productivité et de la compétitivité… Ils vont générer de nouvelles recettes.

Pour une collectivité locale :

Lorsque les recettes de fonctionnement (impôts, dotations diverses…) excèdent les dépenses de fonctionnement (salaires, achats de fournitures, subventions versées…), elle dégage une «épargne de gestion » positive, qui peut lui permettre d’investir. Mais il faut signaler que :

  • Les dépenses d’investissement peuvent générer ultérieurement des dépenses de fonctionnement : dépenses d’entretien et de personnel dans le cas d’un équipement dont il faudra assurer le fonctionnement sans que cela procure nécessairement de nouvelles recettes (contrairement à l’investissement des entreprises).
  • Les dépenses de fonctionnement sont une clé importante de développement. Les services rendus par une collectivité comptent autant que les équipements proprement dits pour l’attractivité et le dynamisme de cette collectivité. Par exemple, en matière culturelle, une collectivité qui privilégie l’investissement va peut-être financer deux salles de spectacle, mais sans se donner les moyens d’une programmation culturelle ambitieuse, alors qu’une autre collectivité, qui aura conservé davantage de moyens de fonctionnement, aura peut-être, avec une seule salle, une politique culturelle bien plus riche et un soutien aux associations plus fort.
  • Il existe également des risques budgétaires liés à une sous-estimation du coût des projets d’investissement. En effet, quand une commune réalise un investissement, il arrive qu’elle obtienne des subventions importantes. Mais ces subventions sont en général plafonnées en fonction du chiffrage initial du projet. Conséquence : si les estimations initiales sont trop basses, ce qui advient fréquemment, la charge pour la commune peut augmenter de manière considérable. Admettons par exemple que, sur un projet estimé initialement à 4 millions d’euros, la commune obtienne 50% de subventions provenant de l’État ou d’autres partenaires, soit au maximum 2 millions d’euros. Si le coût réel est de 4 millions, il restera deux millions d’euros à charge de la commune. Si le projet ne coûte au final que 3 millions, la part de la commune et la subvention seront chacune réduites à 1,5 million. Mais, si les coûts dérapent par rapport aux prévisions et atteignent 6 millions, la commune devra supporter seule les 2 millions supplémentaires et sa contribution au projet va alors doubler, passant de 2 à 4 millions. Ce type de dérive a pu être constaté à plusieurs reprises, que ce soit au niveau communal ou communautaire. Plus le taux de subvention est élevé, plus il faut être vigilant par rapport au chiffrage initial du projet. A Morlaix, le risque concerne notamment les projets de l’opération « cœur de ville ».

Dans le cas d’une collectivité, en matière de partage entre dépenses de fonctionnement et d’investissement, mieux vaudrait donc s’abstenir de toute règle générale et s’en tenir au « cas par cas » : il n’y a pas lieu de privilégier a priori ni les unes ni les autres.

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